Trois questions à Xavier de Lesquen, associé, Lacourte Raquin Tatar
Les décrets d’application de la loi zéro artificialisation nette (ZAN) sont parus au JO du 28 novembre 2023. Décryptage
Les trois décrets parus le 28 novembre mettent-ils fin aux inquiétudes des acteurs du secteur ?
Ce serait assez optimiste de l’affirmer. Les trois décrets du 28 novembre 2023 apportent des ajustements utiles et attendus au dispositif, au prix de nouveaux raffinements. La poursuite des objectifs fixés par la loi « Climat et Résilience » du 22 août 2021 repose sur la planification territoriale et urbaine. Elle se fait au niveau régional, au sein des SRADDET (ou leur équivalent, SDRIF, PADDUC ou SAR), qui doivent fixer une trajectoire permettant d’atteindre les objectifs à l’échelle de la région, la consommation foncière des projets d’envergure nationale ou européenne et d’intérêt général majeur étant comptabilisée – et donc mutualisée - au niveau national. La trajectoire régionale doit ensuite être déclinée au niveau des SCOT et PLU, ces derniers ayant seuls une force prescriptive. Le décret de 2023 vient apporter un peu de souplesse à ce dispositif, en ne prévoyant plus la fixation obligatoire d’une cible chiffrée d’artificialisation à l’échelle infrarégionale (généralement le SCOT) dans les règles générales du SRADDET. C’était l’une des demandes de l’Association des maires de France (AMF). L’idée est de donner un peu plus de liberté aux auteurs du SCOT dans la mise en œuvre du ZAN à leur échelon territorial. Le décret adapte également la faculté de mutualisation de la consommation ou de l’artificialisation emportée par certains projets d’envergure régional. De façon générale, à la suite de la loi visant à faciliter la mise en œuvre du ZAN du 20 juillet 2023 et de la décision rendus par le Conseil d’État le 4 octobre 2023 sur les recours de l’AMF, les décrets de 2023 viennent parfaire le dispositif ZAN.
Quelles mesures ont été prises pour assurer l’équilibre entre le soutien aux activités agricoles ou industrielles et l’objectif de la loi ZAN ?
Le décret de 2023 comporte des dispositions spécifiques en faveur des activités agricoles. Une part réservée de l’artificialisation des sols pourra ainsi être mise en place pour des projets de création ou d’extension de constructions ou d’installations nécessaires aux exploitations agricoles, en lien avec les objectifs et orientations prévus dans les schémas directeurs régionaux des exploitations agricoles mentionnés à l’article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime. Le décret n’apporte pas d’éléments spécifiques à l’activité industrielle. Le dispositif ZAN comporte des dispositions encourageant la sobriété foncière des activités économiques, en favorisant la requalification des zones d’activités économiques (à travers les inventaires devant être conduits par les EPCI afin d’améliorer la connaissance de leur état de vacance et d’occupation) et le recyclage des friches industrielles. Les projets économiques majeurs sont par ailleurs candidats aux dispositifs de mutualisation au niveau régional ou infrarégional des projets d’envergure nationale ou européenne et des projets d’envergure régionale.
Quelles difficultés subsistent et quels points restent à éclaircir ?
La principale difficulté reste la mise en œuvre de la lourde mécanique de la déclinaison des objectifs dans les documents de planification. On le sait, le processus est douloureux en ce qu’il contraint désormais fortement la consommation du foncier, en particulier pour le logement et les activités économiques. Cette déclinaison va générer un contentieux concernant les documents d’urbanisme, en particulier le SCOT et le PLU. Le décret de 2023 précise qu’une autorisation d’urbanisme conforme aux prescriptions d’un document d’urbanisme en vigueur et ayant fixé des objectifs chiffrés de lutte contre l’artificialisation des sols ne peut être refusée au motif qu’elle serait de nature à compromettre le respect de ces objectifs. En un mot, la loi n’est pas directement opposable aux autorisations d’urbanisme, ce qui est une bonne chose pour éviter les désordres que l’on a connus pour l’application d’autres lois, comme la loi Littoral. Le contentieux va ainsi se concentrer sur les documents de planification réglementaire, par la voie de recours contre les SCOT ou PLU, ou bien par la contestation de la légalité du PLU par la voie de l’exception à l’occasion de recours contre les autorisations d’urbanisme.
