Conformité à la Constitution des règles encadrant l’implantation des clôtures dans les espaces naturels afin de permettre la circulation de la faune sauvage

La décision rendue par le Conseil Constitutionnel le 18 octobre 2024 (Décision QPC n° 2024‑1109) est l’opportunité de rappeler les conditions de l’apparition du droit de clore en matière forestière.

C’est ce qu’a justement rappelé Madame la professeure Denizot  dans son analyse de la loi n° 2023‑54 du 2 février 2024, visant à limiter l’engrillagement des espaces naturels et à protéger la propriété privée . En effet, le droit de clore son domaine privé a pris naissance à partir d’un décret du 30 avril 1790 de pouvoir chasser en toutes saisons sans avoir à se préoccuper des cultures, et tout spécialement des moissons, avant que ce droit ne soit par une loi du 3 mai 1844 dont l’objectif était de lutter contre la raréfaction du gibier. Ainsi, il fallait que les parcelles boisées soient attenantes à une habitation, l’ensemble faisant l’objet d’une clôture continue empêchant toute communication avec les propriétés voisines. La loi du 1^er mai 1924 a précisé ce qu’il fallait entendre par « clôture », laquelle devait empêcher le passage de l’homme et du gibier à poil. Dans un tel contexte, l’engrillagement a été mis en place de façon plus ou moins intensive, créant ainsi de véritables enclos cynégétiques .

La loi n° 2023‑54 du 2 février 2024 a modifié sensiblement d’état du droit, tout d’abord en supprimant ces enclos par l’abrogation de l’alinéa premier de l’article L.424‑3 du code de l’environnement qui avait repris, à peu de choses près, la règle de 1790 modifiée en 1924, ainsi que certaines pratiques cynégétiques, qui sont désormais soumises au droit commun de la chasse et tout spécialement au schéma départemental de gestion cynégétique . La loi nouvelle créé également une nouvelle infraction, le fait de pénétrer sans autorisation dans la propriété privée rurale ou forestière d’autrui, laquelle est sanctionnée par une contravention de la 4^e classe, dès lors que le caractère privé de la cette propriété est matérialisé physiquement .

D’après les travaux parlementaires, la loi de 2023 a pour seul objectif de permettre la libre circulation des animaux sauvages , afin que les paysages retrouvent leur beauté  et pour éviter l’accaparement des forêts . La loi ne prévoit pas l’enlèvement et la destruction immédiate de tous les grillages. Elle prévoit seulement de nouvelles normes de hauteur et de matériaux pour certains d’entre eux. Pour la mise en œuvre de cette loi, un arrêté du 8 avril 2024  a été publié, qui a pour objet de préciser les modalités de la déclaration préalable qui doivent être mises en œuvre par tout propriétaire d’un espace clos empêchant complètement le passage des animaux non domestiques, au sens des articles L. 424‑3 et L. 424‑3-1 du code de l’environnement, avant de procéder à l’effacement de sa clôture ou à sa mise en conformité au sens de l’article L. 372‑1 du même code, lorsque celui-ci est susceptible de porter atteinte à l’état sanitaire, aux équilibres écologiques ou aux activités agricoles du territoire .

Le Conseil d’État a été saisi de trois recours en annulation pour cause d’excès de pouvoir et dans le cadre de ces actions judiciaires les requérants ont formulé une question prioritaire de constitutionnalité. Par un arrêt du 24 juillet 2024 , le Conseil d’État a renvoyé la question de conformité à la Constitution des articles L171‑1, L.372‑1, L. 424‑3-1 et L. 428‑21 du code de l’environnement. Le Conseil constitutionnel a rendu sa décision le 18 octobre 2024  a déclaré conformes à la Constitution les première, deuxième, quatrième, cinquième, sixième et dernière phrase du premier alinéa de l’article L. 372‑1 du code de l’environnement, les mots « ou se conformant à l’article L. 372‑1 » figurant au paragraphe I de l’article L. 424‑3-1 du même code, dans la même rédaction, ainsi que l’avant-dernière phrase du dernier alinéa de l’article L. 428‑21 du même code. Il a toutefois ajouté que, sous la réserve que les fonctionnaires et agents chargés des contrôles n’aient accès aux domiciles et à la partie des locaux à usage d’habitation qu’en présence de l’occupant et avec son assentiment, l’article L. 171‑1, I du code de l’environnement est également conforme à la Constitution.

Comme en dispose l’article 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. » Nous pouvons également évoquer les articles 544 et 545 du code civil, le premier présentant la propriété comme le droit de jouir et de disposer d’une chose de la manière la plus absolue, le second, rappelant dans le cas où le propriétaire est contraint de céder sa propriété, c’est uniquement pour cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité. Ces articles posent le principe de l’absolutisme du droit de propriété privée, mais présentent également les conditions de l’exception à ce principe. Précisément, lorsqu’il sera question de limiter l’exercice du droit de propriété, il faudra en démontrer la légitimité, qui repose notamment sur l’intérêt général ou l’utilité publique. Le droit de propriété ayant valeur constitutionnelle, les propriétaires estimant leur droit de propriété violé, peuvent alors saisir le Conseil constitutionnel comme le démontre la présente décision du 18 octobre 2024  relative à la limitation du droit de se clore dans les espaces naturels, mais plus exactement, de la mise en conformité des clôtures existantes instaurée par la loi du n° 2023‑54 du 2 février 2023 .

La loi n° 2023‑54 du 2 février 2023 visant à limiter l’engrillagement des espaces naturels et à protéger la propriété privée, présente des dispositions relatives au droit de se clore des propriétaires d’espace naturels, sont ainsi concernés les propriétaires forestiers. La loi encadre ce droit en instaurant certaines caractéristiques énoncées à l’article L. 372‑1 du code de l’environnement en ce qui concerne les clôtures des propriétés d’espace naturel, afin notamment de permettre la circulation de la faune sauvage. Ce qui est actuellement entravé par des clôtures dites « étanches ». Parmi ces nouvelles caractéristiques, figure notamment, l’obligation de les poser à 30 centimètres au-dessus de la surface du sol, et de limiter leur hauteur à 1,20 mètre. Elles ne peuvent ni être vulnérantes ni constituer des pièges pour la faune.

Les propriétaires auront jusqu’au 1^er janvier 2027 pour mettre aux normes les clôtures existantes dites « étanches ». Sont écartées de cette obligation de mise en conformité les clôtures de plus de 30 ans et certaines exceptions, dont les exploitations agricoles qui bénéficient d’un régime dérogatoire.

De plus, par les articles L. 171‑1 et L. 428‑21 du code de l’environnement, tels qu’ils résultent de cette loi donnent un droit d’accès aux fonctionnaires et agents chargés du contrôle administratif des enclos.

Enfin, cela ne ressort pas dans cette décision, mais, cette loi rend pénalisable tout accès à une parcelle privée d’espace naturel lorsque le caractère privé du lieu est matérialisé physiquement , contrairement à ce qui existait jusqu’alors.

Clore son héritage pour un propriétaire est un droit reconnu par le code civil , et ce droit résulte de celui de la propriété.  C’est pourquoi les requérants estiment que dans le cadre d’une restriction de ce droit de clore, il y a atteinte au droit de propriété.

Les dispositions attaquées concernent différents articles, néanmoins, elles sont toutes issues de la loi du 2 février 2023. Sont concernés les articles L. 372‑1 du code de l’environnement en ce qui concerne l’atteinte au droit de propriété ainsi que le non-respect du principe d’égalité devant la loi, et les articles L. 171‑1 et L. 428‑21 du code précité en ce qui concerne l’inviolabilité du domicile.

Nous allons voir dans un premier temps en ce qui concerne l’atteinte au droit de propriété, que si elle est constatée, celle-ci n’est que partielle mais surtout justifiée par la poursuite d’un intérêt général (I) ;

Pour ensuite présenter dans un second temps, les raisons, pour lesquelles il n’y a pas non-respect du principe d’égalité devant la loi et d’inviolabilité du domicile (II).

UNE ATTEINTE PARTIELLE ET JUSTIFIÉE AU DROIT DE PROPRIÉTÉ

La loi du 2 février 2023 qui encadre le droit de se clore des propriétaires par le biais de l’article L. 372‑1 du code de l’environnement (est également visé l’article L. 424‑3-1 du code de l’environnement), en imposant certaines caractéristiques aux clôtures, serait attentatoire au droit de propriété.

Que dit le Conseil ?

Si propriété est un droit inviolable et sacré, néanmoins, il résulte de l’article 2 que les atteintes portées à ce droit peuvent-être justifiées par un objectif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi. Il résulte du droit de propriété, comme nous l’avons dit plus haut, le droit de clore son bien foncier. Or, en vertu des dispositions qui découlent de la loi du 2 février 2023 ces clôtures doivent permettre, en tout temps, la libre circulation des animaux sauvages. Pour ce faire, l’article L. 372‑1 du code de l’environnement impose notamment des caractéristiques de hauteur et de distance par rapport au sol.

De plus, elles ne peuvent ni être vulnérantes, ni constituer des pièges pour la faune. Les clôtures étanches contraires à ces dispositions devront être mises en conformité avant le 1^er janvier 2027 en faisant procéder les propriétaires à leur effacement, comme prévu à l’article L. 424‑3-1 du code de l’environnement.

Tout d’abord, le Conseil indique qu’il n’est pas ici question d’une privation du droit de propriété au sens de l’article 17 de la Déclarationa de 1789, mais uniquement d’une limitation à l’exercice du droit de propriété.

Ensuite, dans le cadre de cette limite à l’exercice du droit de propriété, le Conseil relève tout d’abord la poursuite d’un objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement (1), ainsi que des objectifs d’intérêt général (2).

La poursuite
d’un objectif à valeur constitutionnelle de protection de l’environnement

L’objectif poursuivi est de permettre la libre circulation des animaux sauvages dans les milieux naturels afin de prévenir les risques sanitaires liés au cloisonnement des populations animales, de remédier à la fragmentation de leurs habitats et de préserver la biodiversité. Ce qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement selon le Conseil. Il est peut-être fait référence ici à une décision du Conseil constitutionnel, celle du 31 janvier 2020 , qui nous indique que la protection de l’environnement comme patrimoine commun des humains constitue un objectif à valeur constitutionnelle en vertu du préambule de de la Charte de l’environnement.

La poursuite d’objectifs d’intérêt général

Justification assez classique ici avec la notion d’intérêt général. En effet, le Conseil présente deux objectifs qu’il qualifie d’intérêt général. Le premier objectif porte sur la facilitation de l’intervention des services de lutte contre l’incendie, le second, sur le fait d’éviter une dégradation des paysages. Si nous retrouvons des dispositions au sein du code forestier en ce qui concerne l’objectif relatif à la lutte contre l’incendie , ce n’est pas le cas de l’objectif visant à éviter la dégradation des paysages (pourtant pouvant potentiellement être invoqué dans le cas de la pratique controversée de la coupe rase ).

Il est en fait question de la conciliation entre la poursuite de ces objectifs et le droit de propriété. À ce propos, le Conseil estime que le législateur a assuré une conciliation qui n’est pas manifestement déséquilibrée entre les objectifs précités et le droit de propriété. Notamment car de telles caractéristiques n’empêchent pas le propriétaire de clôturer et de limiter l’accès à sa propriété aux tiers. En effet, ces dispositions favorisent la circulation de la faune sauvage, en aucun cas des personnes… À ce propos, nous pouvons ajouter que le fait de pénétrer sans autorisation dans une « propriété privée rurale et forestière » peut désormais être sanctionné d’une contravention de quatrième classe, punie d’une amende pouvant aller jusqu’à 750 € .

Pas très judicieux donc, d’avoir accordé en contrepartie cette pénalisation de l’accès à une propriété privée, sauf à permettre plus facilement au propriétaire (sans ériger de clôtures) d’interdire l’accès à sa propriété. Nous évoquerons cela à l’occasion d’un autre article.

Enfin, il existe des régimes dérogatoires à ces dispositions, tels que l’exploitation agricole, ou bien encore, les clôtures nécessaires au déclenchement et à la régénération des essences forestières.

LE RESPECT DES PRINCIPES D’ÉGALITÉ DEVANT LA LOI ET D’INVIOLABILITÉ DU DOMICILE

En premier lieu, les dispositions de l’article L. 372‑1 du code de l’environnement, en instaurant une différence de traitement en ce qui concerne la mise en conformité de clôtures, ne respecteraient pas le principe d’égalité devant la loi (1) ;

En second lieu, le droit d’accès des fonctionnaires et agents chargés du contrôle administratif aux enclos des articles L. 171‑1 et L. 428‑21 serait contraire au principe d’inviolabilité du domicile, notamment en ce que l’accès puisse avoir lieu à tout moment (2).

Le respect du principe d’égalité devant la loi

L’obligation de mise en conformité des clôtures étanches comporte une exception puisque sont exclues celles qui ont été édifiées 30 ans avant la date de publication de la loi du 2 février 2023 (article L. 372‑1).

Que dit le Conseil ?

S’il y’a effectivement différence de traitement, celle-ci est justifiée du fait de la multiplication des enclos ces 30 dernières années. Une nouvelle fois, cette disposition répond à un impératif de protection de l’environnement et à des objectifs d’intérêt général.

Le respect du principe d’inviolabilité du domicile

Est également invoqué ici le non-respect du principe d’inviolabilité du domicile par les dispositions de l’article L. 171‑1 et L. 428‑1 du code de l’environnement, en ce qu’elles évoquent un droit d’accès des fonctionnaires et agents chargés des contrôles administratifs aux enclos.

Que dit le Conseil ?

La liberté proclamée par l’article 2 de la déclaration de 1789 implique le droit au respect de la vie privée et, en particulier, de l’inviolabilité du domicile. Or, il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, l’objectif à valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, le droit au respect de la vie privée et l’inviolabilité du domicile.

Tout d’abord, le Conseil indique que si un droit de visite est reconnu aux fonctionnaires et agents chargés des contrôles administratifs, celui-ci est justifié en raison de la poursuite d’un objectif à valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public.

Néanmoins, une réserve est émise au regard du principe de l’inviolabilité du domicile, en précisant que lorsque l’enclos constitue le lieu d’habitation du propriétaire, l’accès ne peut avoir lieu qu’en présence du propriétaire et avec son accord.

Dès lors, les dispositions contestées ne sauraient, sans méconnaître le principe de l’inviolabilité du domicile, permettre à ces agents d’accéder à des enclos sans l’accord de l’occupant, si ces lieux sont susceptibles de constituer un domicile.

Voilà pourquoi, eu égard à la nature des lieux auxquels ces agents peuvent accéder à tout moment, les dispositions contestées ne méconnaissent ni le droit au respect de la vie privée ni, sous la réserve énoncée au paragraphe précédent, le principe de l’inviolabilité du domicile.

Pour terminer, en ce qui concerne l’inviolabilité de la propriété (au sens général, pas uniquement domicile), cela ne figure pas dans cette décision concernant cette loi du 2 février 2023 mais il peut être judicieux d’indiquer que si cette loi vient effectivement limiter dans les espaces naturels l’exercice du droit de propriété en ce qui concerne le droit de se clore, l’objectif poursuivi étant de limiter la constitution de clôtures pour un objectif environnemental et social (Concernant dégradation des paysages), elle est aussi à l’origine de la pénalisation de l’accès à la nature.

En effet, la violation de l’accès à une propriété privée lorsque celle-ci est physiquement matérialisée étant puni d’une amende de 4^e catégorie en vertu de l’article 226‑4 du code pénal (instauré par l’article 8 de la loi du 2 février 2023). Ainsi, la conséquence recherchée d’une limitation de l’engrillagement, ne va-t-elle pas se voir couplée à une conséquence non voulue, celle d’une limitation de l’accès aux espaces naturels ?

Ce qui peut paraitre cocasse lorsque le but premier était celui d’accroitre la circulation (certes de la faune !). 

 A. Denizot, La loi sur l’engrillagement : une révolution ? RTD civ. 2023, p. 458

 O. Buisine, L’encadrement de la chasse à l’enclos, RD rur. avril 2024, Etudes 6

 Rapport Stevans-Reffay, « L’engrillagement en Sologne : synthèse des effets et propositions » Août 2019

 Art 10 Loi n° 2023‑54 du 2 février 2024

 Ce qui suppose une matérialisation de la limite de propriété, car les seuls panonceaux habituels seraient insuffisants « Propriété privée, défense d’entrer ».

 Ass. Nat., séance 6 oct. 2022

 Sénat, séance 6 déc. 2022

 Sénat, séance 6 déc. 2022

 Arrêté du 8 avril 2024 fixant les modalités de déclarations préalables à l’effacement de clôtures en application de l’article L. 424‑3-1 du code de l’environnement, NOR : TREL2408926A, JO 9 avril 2024

 Art 1er Arrêté 8 avril 2024

 CE, 6e ch., 24 juillet 2024, n° 493887, publié au Lebon

 C. const. 18 oct. 2024, n° 2024‑1109 QPC

 Cons. Const. 18 oct. n° 2024‑1109 QPC.

 Loi du n° 2023‑54 du 2 février 2023 visant à limiter l’engrillagement des espaces naturels et à protéger la propriété privée.

 Article 226‑3-4 du code pénal issu de la loi n° 2023‑54 du 2 février 2023, article 8, puni par une contravention 4e classe.

 Article 647 du code civil.

 Cass. 3e civ., 3 févr. 1913.

 Décision n° 2019‑823 QPC du 31 janvier 2020.

 Notamment Livre Ier, Titre 3 du code forestier « Défense et lutte contre les incendie de forêt ».

 En ce qui concerne le lien perception du paysage forestier et coupes rases, cf Daniel Perron, Gilles Van Peteghem, Penser forêt, Éditions de l’Aube, 2023, p. 59‑63.

 Article 226‑3-4 du Code pénal issu de la loi n° 2023‑54 du 2 février 2023, article 8.